发展职教亟需克服体制性障碍

　　在我国职业教育发展过程中，外部困难和内部矛盾并存；在观念、体制、结构、质量等多种层面上，体制性障碍是最主要的掣肘；在职教改革和创新中，体制创新是关键所在。职业教育依然承载着计划经济体制下的政府主导干预为主的弊端，各自为政的管理体制还是让我们看不到真正完整意义的职业教育的整体推进。

　　我国的“职业教育”还没真正做到协调发展。尽管最近国务院七部委联合发文，正式建立“部际职业教育联席会议制度”，应该说是管理体制和机制上一个不小的推进，但是，职业教育依然承载着计划经济体制下的政府主导干预为主的弊端，各自为政的管理体制还是让我们看不到真正完整意义的职业教育的整体推进。从目前职教宏观、中观、微观的现状看，可以得出三个基本判断：一是在我国职业教育发展过程中，外部困难和内部矛盾并存；二是在观念、体制、结构、质量等多种层面上，体制性障碍是最主要的掣肘；三是在职教改革和创新中，体制创新是关键所在。

　　宏观层面，缺乏教育外部关系的统筹协调

　　职业教育与经济部门和劳动就业关系的直接性，决定了职业教育涉及的部门宽、受制约的因素多、受众范围广等特点，远比普通教育复杂。国家与地区之间、行业与行业之间、教育与劳动就业之间、学校与社会之间、城市与农村之间、政府和企业与学习者之间、学历教育与社会培训之间等等，都构成了密不可分的有机联系。然而，现行体制却对职业教育整合资源发展战略造成较大障碍。

　　目前，国家层面上对职业教育的宏观管理存在两大主要部门：教育部与劳动和社会保障部，两家分别规划、分别管理。学校教育与社会培训、学历证书与职业资格证书、教育体系和就业培训体系等等，均前后分属两个部门管，由于有些问题上难免有部门利益、各自立场和自我保护倾向，因而学历证书和职业资格证书难以互认，职前培养和职后培训难以融通、课程内容难以衔接、职业学校资源和社会企业培训机构的资源难以共享。多头管理下的隶属关系，行业、企业、各级教育部门多头分散管理，分别计划、分别调整、重复办学，在专业设置和人才培养上很可能出现结构失调、超减失衡、资源不足或浪费等问题。在政府干预系统中，缺少能够协调各部门的统筹机构和统一领导，法律框架和政策调控的力度又不够，扯皮、推诿、争势等门户之见不可避免，甚至出现政策和步调不一致、不衔接现象。其中重要原因是管理体制的分割，造成管理体制不顺、管理部门多头、管理机构分设、管理职能交叉、管理机制不灵活等等问题。

　　职业教育的宏观管理体制是这样规定的：在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与。从国家到地方的沟通和协调得好的地方可以看出，有些地区职教调整之所以成功，就在于冲破了封闭割据的围墙，或是体制之外的其他有利因素，或是上一级领导的统筹力度使然。

　　中观层面，缺乏教育内部的沟通与平衡发展

　　以就业为导向的职业教育与其他类型的教育一样，绝对是国民教育体系和终身教育体系的重要组成部分，而且具有普通教育不可替代的多种功能。但是，在教育内部，对职业教育的认识、定位、投入、政策、评价等方面，相对来讲仍然是处于次要和劣势位置。在教育系统内，职业教育管理同样是多头的，计划、招生、学生管理、师资、民办学校、德育，基础教育、高等教育、成人教育，哪一块都包含职教部分，哪一块几乎都把职业教育放在不太重要的补充位置。职业教育被边缘化的现象在很多地方的教育部门客观存在。

　　微观层面，缺乏层级衔接的统一和学校自主办学

　　首先，在很多人看来，职业教育主要是指教育行政职能部门主管的中等职业学校，社会上很多人连高等职业院校都感到陌生。这又暴露了一个管理上的弊端：按层次分割，中等和高等职校分开管理。事实是，高等教育管理部门主要精力无疑放在普通高校，高职院校由于定位于大专层次，难免位居于次。由于对中职和高职分开管理，中高职衔接、中高职一体化、中职与高等教育沟通等都遭遇不少困难。

　　其次是学校的自主权问题。各级职教行政部门尚未完全摆脱政府主导干预的模式，在宏观统筹、协调和指导无能为力的情况下，难免代替学校或其他业务服务部门抓具体工作，客观上不可避免有束缚学校自主办学的行为。

　　创新体制、深化改革是促进职教协调发展的根本出路。

　　——政府统筹。在建立部际联席会议的基础上，要实质性地协调各个相关部门，有专门机构和专人负责协调和落实，整体化推进职业教育。政府统筹和理顺机构，是解决分割和交叉管理的重要环节。英国政府机构改革中几次将教育、科技、劳动就业和技能等部门合并的做法，澳大利亚实施“一体化的教育和培训体系”的经验，国际各国建立顾问委员会、成立联合体等管理方式，应给我们一些借鉴和启示。

　　——部门合作。搞好职业教育必须强化部门合作、行业支持和社会参与，相互配合、互惠互利。比如：教育部门的学历证书与劳动部门的职业资格证书相互融通转换，教育体系和培训体系相互衔接沟通，学校教育资源和企业社会培训机构资源相互整合，打破隶属关系的限制进行资源重组。

　　——市场运作。政府部门应通过创设环境、搭建平台、制定政策、提供信息服务等，引导职业教育机构面向市场，搞活机制，自主办学。可以采取社会化、集团化、民间化、市场化运营方式，进行资源重组，在国有资源最大化利用的同时，调动一切社会和民间资源，投入职业教育。

　　——整合资源。如果把各类资源有机整合，利用政策杠杆和市场机制，鼓励部门之间、区域之间、公私之间、各类学校和培训机构之间打破界限，整合各类分散的职业教育资源，如教育部门的、劳动部门的、行业部门的；学校的、企业的、社会的；正规的、非正规的；物化的、无形的；提高规模效益和整体效益。利益重组、资源整合，不失为穷国大国办大职教、强职教的一个战略选择。

　　——校企合作。教产结合、校企合作从理念上不容置疑，但在实践上却难有实质性的进展，突破点还是制度层面。首先是法律框架要体现，对企业有约束力；其次是政策导向要明确，对企业有驱动力；再次是运行机制要可行，对企业有驾驭力；最后是企业行为要到位，提高企业责任意识和人才竞争力。总之，互惠双赢应该是政府主导下校企合作的最佳结果。

　　如果把职业教育的发展上升到落实科学发展观、提高党和政府的执政能力、坚持人才强国战略的高度去思考，体制的改革和创新就会办法比困难多。(作者系北京教科院职业教育与成人教育研究所所长，研究员)